Samenvatting

In de ruimtelijke ordening is een ontwikkeling gaande van ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie. Het schrijven van visies met eindplaatjes is niet meer van deze tijd. De gemeente stimuleert en faciliteert initiatieven van derden. De overheid legt als het ware de rode loper uit voor partijen die goede ideeën hebben voor ontwikkeling en die het ook kunnen financieren en uitvoeren. Het is daarmee het zoeken naar een andere vorm van regie, die flexibeler en minder regelzuchtig is. De gemeente bepaalt niet vooraf welke ontwikkeling op welke plek gewenst is maar vraagt de markt om met goede ideeën te komen.

Als niet vooraf is vastgelegd wat gewenst is, hoe bepaalt een gemeente dan of zij vanuit ruimtelijke ordening medewerking aan de ontwikkeling wil geven? Hoe weegt de gemeente af? In het bestemmingsplan is juridisch vastgelegd welke functie, op welke plaats, onder welke voorwaarden toegestaan is. Indien een initiatief niet past binnen het bestemmingsplan dan kan de gemeente besluiten medewerking te verlenen aan een bestemmingsplanwijziging. Om te bepalen of medewerking gewenst is wordt gekeken naar ruimtelijk beleid. Om zo veel mogelijk ruimte te bieden aan de initiatiefnemer is het zaak om zo weinig mogelijk in ruimtelijk beleid vast te leggen. Dit kan op gespannen voet staan met het borgen van de ruimtelijke kwaliteit.

In dit onderzoek is er voor gekozen om de focus te leggen op recreatief gebruik van de stadsrandzone. De stadsrandzone is tot nu toe in ruimtelijk beleid onderbelicht en in de stadsrandzone is vooral behoefte aan ruimte voor recreatie. In dit onderzoek gaat het daarom om het stimuleren van recreatieve ontwikkelingen in de stadsrandzone. Maar hoe wordt voorkomen dat de stadsrandzone een recreatieve rommelzone wordt?

Voor het stimuleren van initiatieven is het belangrijk dat de twee werelden van gemeente en initiatiefnemer dichter bij elkaar komen. In de klassieke situatie denken gemeenten vooral in gebieden en functies terwijl ondernemers/ initiatiefnemers denken in de wensen van klanten/ gebruikers. Voor een gemeente zou het niet uit moeten maken welke recreatieve functie er uiteindelijk op een plek komt zolang de ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd blijft en het niet conflicteert met andere functies in het gebied. Voor de ondernemer is het belangrijk dat de recreatieve ontwikkeling aansluit bij de wensen van de gebruiker.

Dit is een exploratief ontwerpend onderzoek. In dit onderzoek wordt gekeken of het mogelijk is om in het ruimtelijk afwegingskader een koppeling te maken tussen de kwaliteit van gebieden in de stadsrandzone en de behoeften van de recreatieve gebruiker. Hierbij worden de ontwikkelingen rond de nieuwe omgevingswet meegenomen. In dit onderzoek staat onderstaande hoofdonderzoeksvraag centraal.


Hoe kan in het ruimtelijk afwegingskader een koppeling worden gemaakt tussen de kwaliteit van gebieden in de stadsrandzone en de behoeften van de recreatieve gebruiker?


Het gaat in dit onderzoek om een gemeentelijk ruimtelijk afwegingskader in de zin van de huidige Wro en de toekomstige Omgevingswet. Het gaat daarbij om een beleidsmatig instrument voor het vastleggen van ruimtelijk beleid (Wro: structuurvisie; Omgevingswet: Omgevingsvisie) en een uitvoeringsinstrument (Wro: bestemmingsplan; Omgevingswet: Omgevingsplan). De uitvoeringsinstrumenten zijn juridisch bindend voor partijen en burgers en hier kunnen door externen rechten aan worden ontleend (zie H3).

Door beter zicht te hebben op de wensen van de verschillende gebruikers kan er een bewustere keuze worden gemaakt voor recreatieve ontwikkelingen. De gebruiker is diegene die de ruimtelijke kwaliteit zal waarderen als deze past bij zijn behoeften. In dit onderzoek is er voor gekozen om de behoeften van de recreatieve gebruiker in kaart te brengen aan de hand van leefstijlen. Er zijn verschillende methodes om leefstijlen in kaart te brengen. Aan de hand van literatuurstudie is voor het BSR-model van het bureau SmartAgent gekozen. Voor de recreatieve sector wordt in dit model gewerkt met 7 leefstijlen: Creatief en inspirerend Rood, Uitbundig Geel, Gezellig Lime, Rustig Groen, Ingetogen Aqua, Stijlvol en luxe Blauw en Ondernemend Paars (zie H4).

Aan de hand van literatuuronderzoek zijn kwaliteiten van gebieden in de stadsrandzone gekoppeld aan de mate waarin recreatieve functies mogelijk zijn. Dit levert drie categorieën op voor recreatieve ontwikkelingsmogelijkheden in de stadsrandzone: Cat I - Recreatief medegebruik; Cat II -Kleine toeristisch-recreatieve ontwikkelingen mogelijk; Cat III - Grotere toeristische-recreatieve ontwikkelingen mogelijk (zie H5).

Door de leefstijlen aan de gebiedscategorieën te koppelen ontstaat er een beeld van mogelijke recreatieve functies per leefstijl per gebiedscategorie (zie H6).

Met experts op het gebied van leefstijlen en experts op het gebied van ruimtelijke kwaliteit is verder verkend hoe en of een koppeling tussen gebiedscategorieën en leefstijlen is in te zetten in een ruimtelijk afwegingskader (zie H6). Daarnaast zijn ervaringsdeskundigen gevraagd naar de ervaringen met het koppelen van leefstijlen aan ruimtelijk beleid (zie H7). Experts op het gebied van uitnodigingsplanologie en de nieuwe Omgevingswet zijn gevraagd in hoeverre een koppeling van leefstijlen aan gebieden in de stadsrandzone als afwegingskader kan dienen voor nieuwe initiatieven, rekening houdend met de nieuwe Omgevingswet (zie H8).

Aan de hand van een leefstijlinventarisatie van de eigen bevolking, huidig recreatief aanbod en keuzes in de wenselijke profilering van gebieden kan bepaald worden hoe bepaalde gebieden gepositioneerd kunnen worden. Van daaruit kan worden bepaald aan welk type voorzieningen behoefte is, passend bij de wenselijke leefstijl en welke recreatieve druk een gebied aankan ( zie H6). De ervaring is dat de leefstijlbenadering een belangrijke rol kan spelen in het beargumenteren waar welke recreatieve voorzieningen wenselijk zijn. Het denken in leefstijlen helpt een betere balans van recreatieve activiteiten voor verschillende doelgroepen te krijgen (zie H7).

Dit alles wil niet zeggen dat daarmee leefstijlen vastgelegd dienen te worden in een formeel ruimtelijk afwegingskader. Een leefstijlbenadering geeft mogelijkheden om een goede onderbouwing te leveren voor ruimtelijke keuzes. Volgens de experts neigt het vastleggen van leefstijlen naar discriminatie. Uiteindelijk gaat het om de ruimtelijke vertaling. Als afgeleide zouden wellicht wel ‘ruimtelijke sferen’ van een gebied vastgelegd kunnen worden. Deze zouden gekoppeld kunnen worden aan gebiedscategorieën. Dit kan in ruimtelijk beleid. Het vastleggen van sferen en gebiedscategorieën in ruimtelijk beleid kan wel op gespannen voet staan met uitnodigingsplanologie. Een gemeente kan er voor kiezen om dit alleen vast te leggen voor zogenaamde ‘speerpuntgebieden’. Over het vastleggen van sferen in een juridisch bindend bestemmingsplan of omgevingsplan zijn de meningen van de experts verdeeld (zie H8).

Uit de bevindingen van de workshop en interviews is een stappenplan gedestilleerd (zie pag. 81). Het stappenplan kan helpen om gemeente en initiatiefnemer bij elkaar te brengen. Door de stappen te doorlopen wordt beter nagedacht welke recreatieve functie op een bepaalde plek in de stadsrandzone gewenst is. Met het doorlopen van de stappen kunnen de afwegingen gezamenlijk gemaakt worden en van daaruit rollen de argumenten voor het wel of niet toelaten van een nieuw recreatief initiatief, zonder de resultaten vooraf vastgelegd te hebben. Het initiatief wordt pas juridisch vastgelegd in een bestemmingsplan of omgevingsplan als tot ontwikkeling wordt overgegaan. Hiermee wordt voorkomen dat vooraf dingen vastgelegd worden zonder uitzicht op ontwikkeling.

Dit onderzoek heeft aangetoond dat er mogelijkheden zijn om een koppeling te maken tussen de wensen van gebruikers en de kwaliteit van gebieden. De modellen en het stappenplan helpen vooral om gezamenlijk met partners de ambitie te bepalen. Het beter nadenken over de recreatieve gebruiker kan de initiatiefnemer en de gemeente dichter bij elkaar brengen. De leefstijlbenadering kan meegenomen worden als denkwijze in de afwegingen die voor het toelaten van een nieuw initiatief gemaakt moeten worden. Het stappenplan kan als werkwijze in een omgevingsvisie worden opgenomen. Op deze manier wordt het denken vanuit de gebruiker geborgd.

Met de modellen en het stappenplan is nog geen praktijkervaring opgedaan. Om de modellen te testen is het aan te bevelen om, als vingeroefening, verschillende scenario’s voor recreatieve ontwikkelingen in een gebied te maken. De verschillende scenario’s worden gemaakt aan de hand van keuzes voor verschillende leefstijlen. Het stappenplan kan getest worden op een concrete casus. Het is aan te bevelen om in een pilot met het stappenplan te werken en, vanuit de ervaringen bij de pilot, het stappenplan te verfijnen.

Met de resultaten van dit exploratief onderzoek ligt er een basis om de wensen van de recreatieve gebruiker meer centraal te stellen bij recreatieve ontwikkelingen in de stadsrandzone.