Samenvatting

Het onderwerp van deze scriptie is overhead bij gemeenten. Aangezien binnen gemeenten veel discussie ontstaat hoe om te gaan met deze kosten, is vanuit de afdeling Audit Public Sector van Deloitte het verzoek tot een onderzoek onder een aantal gemeenten ingediend. Dit
onderzoek is van begin februari tot begin juni 2010 uitgevoerd, en wordt in deze scriptie beschreven.
De doelstelling van dit onderzoek is zowel accountants van Deloitte als gemeenten in het algemeen inzicht geven in de wijze waarop gemeenten met hun indirecte kosten omgaan.
Daarnaast worden uiteraard de theoretische en wettelijke kaders in kaart gebracht. Op basis van deze informatie is de volgende probleemstelling geformuleerd:

Op welke wijze en met welke motivatie belasten gemeenten indirecte kosten door aan hun afdelingen/diensten en valt deze wijze binnen de theoretische en wettelijke kaders die hiervoor gelden?

Om op deze vraag een goed antwoord te formuleren wordt het onderzoek gesplitst in een gedeelte deskresearch en een veldonderzoek onder een aantal gemeenten. Het deskresearch bestaat uit een beschrijving van de organisatie van Deloitte en de formulering van theoretische en wettelijke kaders. Het veldonderzoek bestaat uit een interview onder een aantal gemeenten, waarin financieel deskundige medewerkers wordt gevraagd naar de achterliggende motivatie voor bepaalde keuzes.
Deze scriptie is geschreven op de afdeling Audit Public Sector op het kantoor in Voorburg.
Deze afdeling is verantwoordelijk voor de jaarrekeningcontroles van instellingen in de non-profit sector, zoals ministeries, provincies, gemeenten, zorginstellingen en onderwijsinstellingen.
De afdeling neemt binnen Deloitte een belangrijke plaats in, want het accountantskantoor is na de fusie met de VB groep in 1998 marktleider in de publieke sector.
Een belangrijk aspect in deze scriptie is het onderscheid tussen directe en indirecte kosten.
Directe kosten kunnen rechtstreeks aan producten worden toegerekend, bij indirecte kosten is dit verband niet aanwezig. Een andere term voor indirecte kosten is overhead, beide begrippen worden in deze scriptie door elkaar gebruikt.
Voor het toerekenen van overheadkosten zijn in de loop van de geschiedenis verschillende methoden ontwikkeld. De meest gangbare zijn: opslagmethode, kostenplaatsmethode en activity based costing. Hierbij kan worden gesteld dat de opslagmethode en activity based costing qua complexiteit en tijdrovendheid ver uit elkaar liggen. Naast theoretische kaders zijn ook wettelijke kaders in kaart gebracht.
In de gemeentewet wordt gesteld dat gemeenten grondslagen voor kostprijsberekening moeten vastleggen in de financiële verordening 212. Verder wordt in de gemeentewet voorgeschreven dat gemeenten geen winst mogen maken, tarieven voor leges mogen maximaal 100% kostendekkend zijn.
De commissie BBV draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van de gemeentelijke verslaggevingsregels. Met betrekking tot het onderwerp indirecte kosten heeft het BBV niets voorgeschreven, met als motivatie dat gemeenten zeer verschillend kunnen zijn.
Het Platform rechtmatigheid provincies en gemeenten brengt zwaarwegende adviezen uit aan onder andere de wetgever, provincies, gemeenten en het NIVRA over toepassing van het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten. Zo wordt gesteld dat een accountant een verklaring van rechtmatigheid kan afgeven als baten en lasten rechtmatig tot stand zijn gekomen. De financiële verordening 212, met daarin de grondslagen voor kostprijsberekening, behoort tot het normenkader van deze controle en dus tot het wettelijk kader. Op de website van het PRPG wordt verwezen naar de modelverordening van het VNG.
Het laatst gestelde kader komt uit een handreiking van het ministerie van BZK. Deze handreiking biedt zowel burgers als heffende instanties inzicht in de opbouw van legestarieven.
In de handreiking wordt vastgesteld dat in de wetsgeschiedenis expliciet een aantal kostensoorten worden genoemd, die niet in legestarieven mogen worden opgenomen. Het betreft kosten van beleidsvoorbereiding, handhaving en bezwaarprocedures. Deze kosten staan in een te ver verwijderd verband van specifieke dienstverlening, en dienen dus uit algemene middelen te worden betaald.
In het onderzoek bij de gemeente Alphen aan den Rijn is naar voren gekomen dat de gemeente de opslagmethode hanteert. De werkwijze van deze methode is in een document vastgelegd. Dit stuk geldt als intern kader. Het onderwerp 'indirecte kosten' staat niet hoog op de agenda, vandaar dat gekozen is voor een simpele en pragmatische methode. Mede doordat het tijdschrijven binnen de organisatie niet serieus wordt gebruikt, wordt aan het eind van het jaar weinig tijd aan nacalculatie besteed. Aan het wettelijk kader wordt (minimaal) voldaan; de verordening 212 is bijna exact overgenomen van de modelverordening van de VNG en kosten van onder andere beleidsvoorbereiding worden nu nog wel in tarieven voor leges opgenomen.
In Voorschoten hanteert men een kostenverdeelstaat. De werkwijze wordt beschreven in een intern beleidsstuk. Deze methode is gangbaar en praktisch en wordt al jarenlang gebruikt. De belangrijkste informatievoorziening is het afdelingsplan. Op basis van deze planning worden indirecte kosten doorbelast. Er zijn binnen Voorschoten geen andere verdeelsleutels aanwezig.
Ook de gemeente Voorschoten voldoet minimaal aan het wettelijk kader. De grondslagen voor kostprijsberekening zijn letterlijk overgenomen uit de modelverordening, en de kosten van beleidsvoorbereiding, handhaving en bezwaarprocedures zijn wel in legestarieven opgenomen.
Binnen de fusiegemeente Zuidplas heerst een duidelijke mening over het onderwerp indirecte kosten. De gemeente werkt namelijk met het direct costing systeem. Dit systeem houdt in dat de kosten worden verantwoord waar ze worden gemaakt, en niet pas na kostenverdeling. Aan de hand van dit systeem wordt de budgetverantwoordelijkheid bewaakt. Via een opslagpercentage wordt de overhead wel opgenomen in de exploitatie. Dit percentage wordt berekend aan de hand van voorgecalculeerde urenplanningen.
De financiële verordening en interne kaders worden in de nabije toekomst specifieker vastgelegd. In het kader van de recente fusie is hiervoor nog geen tijd vrijgemaakt. Kosten genoemd in de handreiking van BZK kunnen wel aan de hand van urenplanningen worden getraceerd. Op dit moment worden deze kosten echter wel in legestarieven opgenomen.
De gemeente Den Haag hanteert vanaf de begroting 2009 een soort kostenplaatsenmethode. Deze methode is gemeentebreed ingevoerd, omdat diensten binnen Den Haag in het verleden op verschillende wijzen met indirecte kosten omgingen. Een belangrijk aspect van de door Den Haag gehanteerde methode is het onderscheid tussen directe en indirecte overhead.
Den Haag voldoet bovengemiddeld aan het wettelijk kader. Niet zozeer op het gebied van de verordening 212, maar wel op het gebied van de handreiking van BZK. Vooral met betrekking tot de bouwleges wordt door de interne accountantsdienst strak gecontroleerd, welke kosten wel en vooral niet in het tarief mogen worden opgenomen.
Op basis van het onderzoek kunnen een aantal conclusies worden getrokken. Zo komt naar voren dat gemeenten een eenvoudige en pragmatische wijze van kostentoerekening hanteren.
In de praktijk komt dit neer op een opslagmethode of een vereenvoudigde vorm van de kostenplaatsenmethode. Het onderwerp 'doorbelasting van indirecte kosten' leeft niet binnen gemeenten.
Accountants van Deloitte kan worden aanbevolen het belang van de wijze van kostenverdeling bij gemeenten duidelijk te maken. Gemeenten kunnen worden aangespoord dit beleid vast te leggen in de financiële verordening 212 en in de jaarrekening.
De geringe bekendheid en toepassing van de regelgeving van het ministerie van BZK biedt Deloitte wellicht mogelijkheid voor verder onderzoek.