Samenvatting

A. Inleiding

De Procesregeling bestuursrecht 2008 (hierna: „de Procesregeling bestuursrecht‟ of „de Procesregeling‟) is één van de procesreglementen opgesteld door de rechterlijke macht. Om de uniformiteit, ook aangeduid als rechtseenheid, te bevorderen hanteert de Rechtspraak deze reglementen. De Rechtspraak stelt in de Agenda van de Rechtspraak dat twee factoren essentieel zijn om een hoge mate van rechtseenheid te realiseren. Ten eerste dienen er voldoende heldere richtlijnen te zijn (effectiviteit). Daarnaast dient er bij rechters voldoende bereidheid te bestaan om de richtlijnen serieus te nemen (status) en afwijkingen van de richtlijnen te motiveren. Deze laatste factor, de status, staat centraal in dit onderzoek. De doelstelling is om de juridische status van de Procesregeling bestuursrecht en de invloed van deze status op de rechtseenheid in kaart te brengen. De hoofdvraag luidt daarom als volgt: In hoeverre bevordert de status van de landelijke Procesregeling bestuursrecht de procedurele rechtseenheid?

B. De rol van de rechter in het bevorderen van de rechtseenheid

Alvorens over te gaan tot beantwoording van de hoofdvraag en de daarbij behorende deelvragen gaat het onderzoekskader nader in op een aantal relevante onderwerpen. Centraal daarbij staat de rol van de rechter in het bevorderen van de rechtseenheid. De drie relevante onderwerpen zijn: (i) de ontwikkelingen binnen de rechterlijke macht; (ii) de waarden binnen de rechtspraak; en (iii) rechtseenheid.
Binnen de rechterlijke macht hebben drie ontwikkelingen consequenties voor de rechtseenheid en de positie van de rechter in het Nederlandse staatsbestel. Zo is er de veranderende rol van de rechter in het Nederlandse staatsbestel. Huidige tendensen wijzen op een verschuiving van de leer van machtenscheiding naar een leer van machtsevenwicht. Een tweede ontwikkeling is de reorganisatie van de rechterlijke macht geïnitieerd met de Contourennota Modernisering Rechterlijke Organisatie „Rechtspraak in de 21steeeuw‟. Deze reorganisatie beoogde de rechterlijke macht meer als een eenheid te laten functioneren, onder meer door landelijke procesreglementen. Als laatst is te wijzen op de toenemende belangstelling voor gerechtelijke samenwerking binnen de Rechtspraak. Juist gerechtelijke samenwerking legt de discrepanties tussen gerechten en de gebreken in de rechtseenheid bloot.
Vervolgens volgt er een bespreking van de rechtswaarden die binnen de rechtspraak een belangrijke rol innemen. Zoals het fundament, bestaande uit rechtvaardigheid en vertrouwen, waarop het functioneren van de rechtspraak is gegrond. Daaropvolgend volgen beschrijvingen van de vier waarden die een bijdrage leveren aan de realisering van dit fundament, te weten rechtsontwikkeling, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en rechtseenheid.
Afsluitend gaat het onderzoekskader specifiek in op de rechtswaarde rechtseenheid. Zowel het bevorderen van rechtseenheid middels hoger beroep en cassatie als realisering van rechtseenheid op diverse niveaus binnen de rechterlijke organisatie staan centraal. Zo blijkt het bevorderen van rechtseenheid in het bestuursrecht te worden belemmerd doordat de bestuursrechtspraak slechts appelrechtspraak kent en geen cassatierechtspraak. Een optimale uitkristallisering van de rechtsvragen wordt hierdoor bemoeilijkt. Daarnaast bestaat er de noodzaak rechtseenheid te realiseren binnen de sectoren en tussen de rechtbanken. Reden hiervoor is dat de door de rechter gehanteerde discretionaire bevoegdheden en genomen procesbeslissingen nauwelijks getoetst worden door de appelrechter. Afrondend wordt ingegaan op het onderscheid tussen materiële en procedurele rechtseenheid.

C. Status van de Procesregeling bestuursrecht

Om in een antwoord te kunnen voorzien op de hoofdvraag zijn er deelvragen geformuleerd. De volgende vier deelvragen, elk behandelt in een apart hoofdstuk, zijn er geformuleerd:
1. Welke status verschaft de wet in formele zin de Procesregeling bestuursrecht?
2. Aan welk orgaan komt de bevoegdheid toe om de Procesregeling bestuursrecht vast te stellen?
3. In hoeverre voldoet de Procesregeling bestuursrecht aan de eisen geformuleerd in de wet, jurisprudentie en literatuur?
4. In hoeverre heeft de Procesregeling bestuursrecht een bindende werking?

1. De juridische toelaatbaarheid van rechterlijke beleidsregels

De rechtersregeling, tevens aangeduid als rechterlijke beleidsregels, is een instrument ontwikkeld in de jurisprudentie. Een expliciete wettelijke basis ontbreekt. Desondanks vormt wet- en regelgeving een basis voor dit onderzoek door wat het regelt betreffende relevante onderwerpen als discretie, rechterlijke onafhankelijkheid en de rechterlijke verantwoordingsplicht. Na behandeling van deze concepten komt het internationale en nationale recht aan bod.
In het internationaal recht ligt de focus op artikel 6 lid 1 van het Europese verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „het EVRM‟), de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „het EHRM‟) en Aanbeveling Nr. R (94) 12 van de Raad van Europa. Door het casuïstieke karakter van de uitspraken van het EHRM, betrekking hebbende op artikel 6 lid 1 EVRM, blijft de institutionele invulling van de rechterlijke onafhankelijkheid, van belang voor rechterlijke beleidsregels, onderbelicht. Hierdoor neemt het belang van Aanbeveling Nr. R (94) 12 van de Raad van Europa toe. Echter, deze Aanbeveling beperkt zich tot de erkenning van een spanning tussen enerzijds de rechterlijke oordeelsvorming (lees: discretie) en anderzijds de interne organisatie van de rechterlijke macht (lees: het afleggen van verantwoordelijkheid). Het erkennen van een aanwezig zijnde verantwoordingsplicht wijst op een positieve houding ten opzichte van rechterlijke beleidsregels. Een expliciete grondslag of verbod voor rechterlijke beleidsregels is in het internationaal recht echter niet te vinden. Het lijkt erop dat de nationale wetgever een antwoord dient te verschaffen op de spanning tussen de rechterlijke oordeelsvorming en de interne organisatie van de rechterlijke macht.
De vervolgvraag luidt: Hoever strekt de rechterlijke onafhankelijkheid volgens de Nederlandse wetgever? Bij beantwoording van deze vraag zijn de verhoudingen van belang tussen enerzijds de rechter en de bestuurlijke kolom van de Rechtspraak en anderzijds de verhouding tussen de rechter en zijn collega-rechters van hetzelfde niveau. Uit de parlementaire geschiedenis van de herziening van de Wet op de rechterlijke organisatie blijkt dat de wetgever beleidsregels afkomstig van de bestuurlijke kolom van de Rechtspraak uitsluit door een scheiding in te voeren tussen het bestuur van de Rechtspraak en het rechtspreken. Beleidsregels afkomstig van rechters zelf blijft onbesproken.

2. De bevoegdheid tot vaststelling van rechterlijke beleidsregels

Waar de Nederlandse wetgever zwijgt over de toelaatbaarheid van beleidregels afkomstig van rechters voorziet de Hoge Raad deze vraag van een antwoord. In het rolrichtlijnen-arrest acht de Hoge Raad beleidsregels afkomstig van rechters juridisch toelaatbaar. Onder bepaalde voorwaarden zijn rechterlijke beleidsregels te kwalificeren als recht in de zin van artikel 79 Wet RO. Eén van deze voorwaarde is dat rechterlijke beleidsregels door een bevoegd orgaan zijn vastgesteld.
Alvorens over te gaan tot behandeling van de organen binnen de Rechtspraak die in aanmerking komen voor de bevoegdheid om rechterlijke beleidsregels vast te stellen, komt het karakter van deze bevoegdheid aan bod. Het impliciete en afgeleide karakter van deze beleidsbevoegdheid vereist bij het toekennen de vervulling van het criterium dat slechts de rechters met de discretionaire bevoegdheid beleid dienen vast te stellen én enkel deze rechters, maar wel al deze rechters, invloed dienen te kunnen uitoefenen op het vaststellen van deze regels.
De volgende organen komen mogelijk in aanmerking voor de rechterlijke beleidsbevoegdheid: (i) de Raad voor de rechtspraak; (ii) het College van afgevaardigden; (iii) het gerechtsbestuur; (iv) de Presidentenvergadering; (v) het LOVB; en (vi) de sector- en gerechtsvergadering. Aan de hand van het hiervoor geformuleerde criterium is de sector- en gerechtsvergadering als bevoegd te classificeren om rechterlijke beleidsregels vast te stellen.
Afsluitend volgt een korte uiteenzetting van de totstandkoming van de Procesregeling bestuursrecht 2008, de wijze waarop deze is vastgesteld en de obstakels die de praktijk meebracht. Het voornaamste obstakel vormt de vertegenwoordigingsproblematiek binnen de rechterlijke macht. In de praktijk is het niet werkbaar om met alle bestuursrechters beleid te formuleren en vast te stellen, ook al vereist de rechterlijke onafhankelijkheid dit. Bij de Procesregeling heeft dit er toe geleid dat onbevoegde organen, de gerechtsbesturen van de negentien rechtbanken, het beleid hebben vastgesteld.

3. Rechtsregels en publicatie

In het derde hoofdstuk staan de eisen centraal, geformuleerd door de Hoge Raad, dat rechterlijke beleidsregels dienen te functioneren als recht en gepubliceerd dienen te zijn. Aan de hand van wetgeving, jurisprudentie en literatuur worden deze eisen nader bekeken.
Bij het functioneren van rechterlijke beleidsregels als recht zijn onder meer de ontwikkelingen rondom artikel 79 Wet RO relevant. Deze ontwikkelingen hebben geresulteerd in een uitbreiding van het begrip recht naar hogere en lagere regelgeving dan wetgeving in formele zin met als gevolg een relativering van het recht. Daarnaast is de wetgever niet langer meer exclusief bevoegd om wetgeving uit te vaardigen. Een ander punt van aandacht zijn de kenmerken van het begrip recht. Recht kenmerkt zich door normativiteit en herhaalbaarheid. Deze kenmerken vereisen een zekere mate van abstractie en algemeenheid van een rechterlijke beleidsregel.
Alvorens enige vorm van binding is te veronderstellen dient de regeling gepubliceerd te zijn. Zowel artikel 6 lid 1 EVRM als de jurisprudentie van de Hoge Raad komen als relevante bronnen aan bod voor het vereiste van publicatie, of zoals de Hoge Raad het noemt “het vereiste dat regels behoorlijk zijn bekendgemaakt”.
Artikel 6 lid 1 EVRM omvat het recht op tegenspraak (the right to adversarial proceedings) en het recht op gelijkheid der wapenen (equality of arms). Het eerste recht omvat het vereiste dat partijen kennis kunnen nemen van elk stuk en van elke opmerking die aan de rechter wordt overgemaakt om zijn beslissing te beïnvloeden en om alle elementen te kennen die noodzakelijk zijn voor het succes van de eis en het verweer. Onder omstandigheden kan dit recht een verplichting tot publicatie met zich meebrengen. Dit in tegenstelling tot equality of arms. Dit recht vereist slechts dat partijen over dezelfde juridische middelen beschikken om hun belangen en rechtspositie te verdedigen. De Hoge Raad, welke publicatie aanduidt als behoorlijke bekendmaking, onderscheidt in de jurisprudentie drie verschillende vormen van publicatie. Al de drie vormen van publicatie voldoen aan de kwalificatie behoorlijke bekendmaking. Afsluitend toetst het derde hoofdstuk of de Procesregeling bestuursrecht functioneert als recht en of het voldoet aan de eisen van publicatie.

4. Regels die rechters binden

De bindende werking die uitgaat van rechterlijke beleidregels krijgt de aandacht in het vierde hoofdstuk. In de eerste paragraaf staan de betrokkenen, welke gebonden zijn aan rechterlijke beleidsregels, centraal. Ondanks dat de Hoge Raad in het rolrichtlijnen-arrest duidelijk stelt dat (slechts) de rechter gebonden is aan rechterlijke beleidsregels, is de mogelijkheid niet uit te sluiten dat procespartijen ook op een zekere wijze gebonden zijn. De bindende werking kent namelijk een formele en een informele zijde. De formele binding, erkent door de Hoge Raad, bindt de rechter aan de beleidsregels en is te classificeren als zelfbinding. Deze zelfbinding werpt een obstakel op omdat deze uitdrukkelijke instemming lijkt te vereisen van een rechter alvorens een rechter te binden aan een procesregeling. De informele binding manifesteert zich in de praktijk richting de procespartijen. Rechterlijke beleidsregels leggen, ondanks dat de regeling zich richt op het reguleren van discretionaire bevoegdheden van de rechter, de procespartijen handelingen op welke de rechter met beroep op het consistentiebeginsel kan afdwingen.
De bindende werking van rechterlijke beleidsregels is gegrond op algemene rechtwaarden. Rechterlijk handelen dient, net zoals ander overheidshandelen, te voldoen aan eisen voortvloeiend uit de rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, rechtseenheid en vertrouwen. Realisering van deze waarden vindt plaats in een spanningsveld. De genoemde waarden dienen namelijk tegen elkaar, andere waarden en beginselen te worden afgewogen. Dit spanningsveld wordt versterkt door de taak van de rechterlijke macht om enerzijds een algemene lijn uit te zetten en anderzijds de bijzondere omstandigheden van het geschil mee te nemen, maar ook door het spanningsveld tussen de rechterlijke onafhankelijkheid en het afleggen van verantwoordelijkheid. Het gevolg; rechterlijke beleidsregels die een relatieve binding hebben.
De vraag is of de bindende werking in al de facetten van de rechterlijke procedure relatief is. De rechterlijke procedure bestaat uit de volgende drie facetten: (i) de informatievoorziening; (ii) de besluitvorming; en (iii) de motivering. De rechter dient voor de informatievoorziening alle relevante bronnen te raadplegen. Bronnen met een gelijkwaardige status zijn daarbij problematisch, zoals (i) de informatie afkomstig van procespartijen; (ii) uitspraken van collega-rechters (op hetzelfde niveau); en (iii) rechterlijke beleidsregels. Vooral de twee laatste bronnen zijn van belang voor rechterlijke beleidsregels. Verondersteld mag worden dat er een zekere binding uitgaat van zowel uitspraken van collega-rechters (op hetzelfde niveau) als van rechterlijke beleidsregels. Hiervoor gelden wel enkele randvoorwaarden. Zo dient de rechter tot en met de behandeling ter zitting open te staan voor communicatie met de procespartijen en dient een beslissing in een concreet geval te liggen bij de rechter aan wie procespartijen hun geschil presenteren. Deze randvoorwaarden strekken zich uit tot de besluitvorming van de rechterlijke procedure en waarborgen dat de bijzondere omstandigheden van het geschil meegenomen worden in de besluitvorming. Immers, collega-rechters zijn niet (volledig) op de hoogte van de relevante omstandigheden van het concrete geschil. Voorvloeiend uit deze randvoorwaarden dienen beleidsregels geabstraheerd en toepasbaar te zijn. Vanwege het afsluitend karakter van een dictum laat deze geen ruimte bestaan voor de bijzondere omstandigheden van het geschil en dient een dictum daarom niet te worden opgenomen in rechterlijke beleidsregels. Tenslotte kunnen beleidsregels bij de motivering een rol spelen. De vrijheid bij discretionaire bevoegdheden is een reden om geen motiveringsplicht te veronderstellen. Dit gaat echter alleen op, onder bepaalde voorwaarden, voor beslissingen die zich richten op de procesorde en daarbij niet raken aan de inhoud. Rechterlijk beleid (met de bijbehorende toelichting) kan hier een vervangende functie innemen.
De laatste paragraaf bekijkt hoe de bindende werking van de Procesregeling bestuursrecht in de praktijk functioneert. Hiervoor zijn twintig uitspraken, tien uitspraken afkomstig van de rechtbanken en tien afkomstig van de CRvB of de ABRvS, bestudeert. Bij deze bestudering stonden drie vragen centraal:
1. In hoeverre doen procespartijen een beroep op de Procesregeling bestuursrecht bij de rechter?
2. In hoeverre beroepen rechters zich in de uitspraak op de Procesregeling bestuursrecht?
3. In hoeverre vernietigen hogere rechters uitspraken van lagere rechters op grond van niet-naleving van de Procesregeling bestuursrecht?

D. Conclusie en aanbevelingen

In dit laatste deel staat het antwoord op de hoofdvraag centraal. Om te achterhalen in hoeverre de status van de Procesregeling bestuursrecht de rechtseenheid bevordert, staat de bindende werking van de Procesregeling centraal. Relevant voor het karakter van de bindende werking zijn de volgende factoren: (i) wetgeving en jurisprudentie; (ii) algemene rechtswaarden en de relativering van het recht; en (iii) de procespraktijk.
Door rechterlijke beleidsregels te kwalificeren als recht in de zin van artikel 79 Wet RO en een bindende werking te aanvaarden op grond van algemene rechtswaarden relativeert de Hoge Raad de status van de Procesregeling bestuursrecht en diens functie in het bevorderen van de rechtseenheid in vergelijking met algemeen verbindende voorschriften. Doordat rechterlijke beleidsregels functioneren als regels waaruit rechtshandelingen en rechtsgevolgen voortvloeien die herleidbaar zijn en conform zijn aan de basisregel (de norm), dragen ze bij aan het bevorderen van de rechtseenheid. Echter, door de afwijkingsmogelijkheid bij beleidsregels krijgt de bindende werking een relatief karakter met als gevolg dat de rol van de bindende werking bij het bevorderen van de rechtseenheid minimaliseert. Daarnaast drukken paradoxen binnen de rechterlijke macht een stempel op de bindende werking van rechterlijke beleidsregels. Middels abstract geformuleerde beleidsregels die toepasbaar zijn als recht dient de rechter bij elk geschil een balans te vinden in deze paradoxen. Als laatste factor komt de procespraktijk aan bod.
Afsluitend is er aandacht voor de volgende specifieke bevindingen waarbij aanbevelingen zijn geformuleerd:
(i) de nationale wetgever; (ii) de beleidsbevoegdheid; (iii) de publicatie van rechterlijke beleidsregels; (iv) de formele en informele binding; en (iv) de toekomst van rechterlijke beleidsregels